Paradox evropské obrany

30. 1. 2023

čas čtení 21 minut
Válka na Ukrajině byla pro evropské země budíčkem, který je upozornil na skutečnost, že na obraně záleží. Signalizují však některé nedávné slibné kroky správným směrem oživení snahy Evropské unie o strategickou autonomii a bezpečnostní a obrannou unii? A povede to k větší obranné spolupráci a integraci? Pokud jde o evropské obranné kapacity a operační akce, je to v nejlepším případě nejednoznačné, píše Nathalie Tocciová.

Ruská invaze na Ukrajinu v únoru 2022 přišla do Evropy jako bomba. Po desetiletích relativního míru a prosperity vrátila rusko-ukrajinská válka do Evropy hrůzy, které odrážejí temnou minulost kontinentu. Evropané to chápou. Většina vlád a veřejnosti chápe, že tato válka představuje zlom v evropské historii. Je to hrubé probuzení do reality, že na obraně záleží. Je však na místě ptát se, jak hluboké a rozšířené je toto uznání a jaké jsou jeho důsledky pro obranu Evropy, evropskou obranu a transatlantické partnerství.

Zlomový moment pro Evropu

Vojenská invaze, okupace a nezákonná anexe území nezávislé země poháněné fašistickým imperiálním zápalem je něco, o čem Evropané věřili, že patří minulosti. Je pravda, že od 2. světové války svět, včetně Evropy a jejích problémových sousedů, zažil příliš mnoho válek a zvěrstev. Války na Balkáně, v Africe, na Kavkaze, na Blízkém východě a v Asii ukázaly, že mír není samozřejmostí. Je také pravda, že evropské země, podobně jako Amerika, jsou částečně vinny svými zjevnými přečiny a skrytou spoluúčastí za mnohá porušování zákonů, mezinárodního humanitárního práva a práva lidských práv, kterými lidstvo v průběhu let trpělo. Přesto ideologicky řízená globální mocnost, která vede konvenční válku pod jaderným deštníkem, aby převzala nezávislý stát, je něco, co Evropa nezažila od 2. světové války.

Vypuknutí rusko-ukrajinské války zasadilo poslední ránu chřadnoucí bezpečnostní architektuře Evropy a pevné víře, že vzájemná závislost, i když není všelékem pro předcházení všem konfliktům, by je alespoň pomohla zmírnit. To je předpoklad, na kterém byl evropský projekt postaven, a přesvědčení, které řídilo jeho vnitřní integraci a vnější roli ve světě v posledních sedmi desetiletích. Válka také dále otřásla normativními základy multilaterálního systému, který je založen na suverenitě a územní celistvosti. Kromě toho hrozby Kremlu, že udělá vše, co je potřeba, aby tuto válku vyhrál – bez ohledu na zabíjení civilistů, útoky na kritickou infrastrukturu a vyhrožování jaderným Armagedonem – naznačují, že mezinárodní pořádek, včetně toho, co bylo pracně budované po desetiletí dohod o kontrole zbrojení a diplomacie v oblasti proliferace, hrozí zničení. Jak řekl německý kancléř Olaf Scholz na začátku války, ruská invaze znamená Zeitenwende, přelomový okamžik v historii.

Přelomový okamžik je často vyvrcholením dynamiky, která již byla přítomna. V tomto případě evropský bezpečnostní řád vykazoval známky toho, že byl porušen dlouho předtím, než počátkem roku 2022 Rusko napadlo Ukrajinu. Bylo jasné, že byl porušen v roce 2008, kdy Rusko napadlo Gruzii a začalo používat energii jako zbraň vůči Ukrajině. Bylo to evidentní v roce 2014, kdy arabské jaro rychle sklouzlo do dlouhé temné zimy, džihádistický terorismus otřásl evropskými městy a Rusko anektovalo Krym a intervenovalo na východní Ukrajině. Jeho rozbitý stav se znovu projevil v roce 2020 pandemií COVIDu-19, která přinesla evropským zemím poznání, že vzájemná závislost, zejména s Čínou, není jen zdrojem míru a prosperity, ale také příčinou nejistoty.

Postupné uvědomění si, že Evropa již není tak prosperující, svobodná a bezpečná, jak tvrdila její první bezpečnostní strategie před dvěma desetiletími, a že tyto veřejné statky nemůže považovat za samozřejmost, znamenalo, že od poloviny prvního desetiletí 21. století se obrana v Evropě stala tématem poněkud vážnější konverzace. Tato "vážnost" znamená, že evropští lídři o tomto tématu hodně mluví. Shodli se na tom, že Evropa musí převzít větší odpovědnost za svou bezpečnost a obranu, což je volání, které bylo slyšet i zpoza Atlantiku – od jemných pošťuchování od Obamovy administrativy až po hrozby prezidenta Donalda Trumpa, který zašel tak daleko, že zpochybnit americkou bezpečnostní záruku pro Evropu, která tvoří základ kolektivní obrany NATO. Evropští lídři se neshodli na tom, zda převzetí takové obranné odpovědnosti implikuje "strategickou autonomii", jak předpokládá globální strategie Evropské unie, autonomii, kterou podporuje francouzský prezident Emmanuel Macron. Tento nesouhlas byl důkazem živé debaty, kterou evropští úředníci a učenci vášnivě prožívali, občas k úžasu přátel za Atlantikem.

Během této doby se rozpočty na národní obranu, přestože obecně zůstávaly hluboko pod hranicí 2 % přislíbenou na summitu NATO ve Walesu v roce 2014, začaly zvyšovat. Mezi lety 2014 a 2022 vzrostly výdaje členů NATO na obranu přibližně o 140 miliard dolarů (15 %). Do roku 2022 splnilo cíl 2 % 9 ze 30 spojenců NATO, oproti 3 v roce 2014. Evropská unie, která tradičně považovala "obranu" za sprosté slovo, v roce 2020 dala dohromady Evropský obranný fond. I když na období 2021–2027 počítá "pouze" s 8 miliard eur - číslo bledne ve srovnání s evropskými národními rozpočty na obranu, nemluvě o rozpočtech amerických - fond odpovídá národnímu rozpočtu na výzkum a vývoj značné části EU. Evropská komise je nyní po Francii a Německu třetím největším investorem do obranných technologií v Evropské unii.

Evropský obranný fond byl navržen tak, aby podnítil společný evropský obranný výzkum a rozvoj schopností, sloužil jak cíli utrácet více, a co je důležitější, utrácet lépe, a tedy utrácet společně. V letech následujících po roce 2016 globální strategie Evropské unie nakonec schválila Stálou strukturovanou spolupráci mezi členskými státy, článek, který již existoval v její smlouvě, ale nikdy nebyl aktivován. Vytvořením právního a institucionálního rámce pro členské státy ochotné a schopné spolupracovat na konkrétních obranných projektech měla Stálá strukturovaná spolupráce umožnit svým členům – a po namáhavých jednáních partnerům ze třetích zemí – podnikat společné kroky v oblasti obrany. To vše by podle vyprávění bylo také přínosem pro NATO. Nejčastěji citovaným příkladem pro ilustraci tohoto bodu je vojenská mobilita, evropský obranný projekt, který by byl přínosem také pro NATO. Pro tento přínos svědčí zapojení Spojených států, Kanady a Norska do tohoto projektu, v poslední době následovaných Británií, nehledě na napětí po brexitu.

Evropský obranný impuls, který byl nejsilnější mezi roky 2014 a 2018, však začal zaostávat. Podobně jako v 50. letech 20. století, kdy evropské plány na obrannou komunitu narazily na cihlovou zeď francouzského odporu, a v letech po roce 2000, kdy rodící se Společné bezpečnostní a obranné politice začaly docházet dech, na přelomu minulého desetiletí evropské velkolepé plány na strategická autonomie a bezpečnostní a obranná unie začaly přecházet do prázdna. Jakmile byly schváleny fondy, vytvořeny nástroje a vytvořeny mechanismy, zůstala evropským zemím nepohodlná možnost skutečně jednat. To se zdráhaly udělat. Pokud jde o společné výdaje na nové vojenské kapacity, byla přijata ohromující akce a ještě méně společných operačních akcí zaměřených na řešení metastazujících konfliktů na východě a jihu Evropské unie. Evropští lídři stále hovořili o obraně, sestavování a vyjednávání dokumentů, jako je "Strategický kompas EU", zatímco Spojené státy stále více ustupovaly do pozadí ve své přítomnosti a vlivu v sousedství Evropy. Jiní hráči, jako Rusko, Turecko, Írán, Izrael a země Perského zálivu ve skutečnosti jednali a projevovali v regionu rostoucí asertivitu a občas i agresivitu, a to jak přímo, tak pomocí proxies. Není překvapením, že tak neučinili v zájmu Evropy.

V tomto kontextu Rusko napadlo Ukrajinu a přinutilo evropské lídry, aby přešli od mluvení k jednání, pokud jde o obranu. Mnoho evropských zemí signalizovalo, že zvýší své obranné rozpočty. Těch několik zemí, které to už s obranou myslely vážně a měly silnou strategickou kulturu, dělá ještě více: Francie oznámila plány na zvýšení rozpočtu na obranu meziročně o 7,4 %, čímž v roce 2023 dosáhne hranice 2 % HDP, a Británie, která již utrácí více než 2 %, schválila trajektorii, která povede k nárůstu rozpočtu na obranu na 3 % HDP. Země jako Belgie, Nizozemsko, Polsko a Rumunsko, stejně jako pobaltské a severské země, všechny oznámily plány na zvýšení výdajů na obranu na 2 nebo více procent. Opozdilci také vykročili vpřed. Nejvýznamnější je prohlášení Německa o dalších 100 miliardách eur na výdaje na obranu v roce 2022, čímž se obranný rozpočet dostane na 1,6 % HDP a nasměruje ho k dosažení cíle 2 %.

Kromě toho členské státy EU aktivovaly Evropský mírový nástroj za účelem nasměrování vojenské pomoci na Ukrajinu. Nejprve schválily 2,5 miliardy eur na sedm let, ale většinu z nich utratily již koncem roku 2022, kdy vyjednaly navýšení, čímž se celková částka zvýšila na 5,5 miliardy eur, a také schválily vojenskou misi zaměřenou na výcvik 15 000 ukrajinských vojáků v Evropské unii. I když se to může zdát ve srovnání s pomocí 50 miliard dolarů schválenou Kongresem USA málo, představuje to bezprecedentní krok. Je to poprvé, kdy evropské instituce přímo poskytly vojenskou pomoc (včetně letální pomoci) nějakému státu, kromě toho, že definitivně ukončily svůj odpor k vojenskému zapojení do podpory třetího státu ve válce. Jinými slovy, Evropané začali v oblasti obrany dávat své peníze místo pronášení proslovů. Není pochyb o tom, že ukrajinská válka představuje v obraně Evropy bod obratu.

Obrana Evropy, nebo evropská obrana?

Signalizuje evropská obrana navzdory těmto slibným krokům oživení snahy Evropské unie o strategickou autonomii a bezpečnostní a obrannou unii? Povede to k větší obranné spolupráci a integraci? Pokud jde o evropské obranné kapacity a operační akce, jde v nejlepším případě o smíšené signály.

Za prvé je pravda, že výdaje na obranu celkově rostou, přičemž Evropská komise odhaduje v nadcházejících letech zvýšení evropských rozpočtů na obranu celkem na 200 miliard eur. Výdaje však nerostou všude. Existují velké rozdíly ve výdajích na obranu mezi východními a severními členskými státy, které jsou blíže frontové linii ukrajinské války, a jižními a západními členskými státy, které se cítí být Ruskem méně ohroženy. To také odráží různé přístupy v celé Evropské unii, pokud jde o podporu Ukrajiny. Navíc zvýšení výdajů nemusí dosáhnout cílů a respektovat harmonogramy, které stanovili lídři. Německý ekonomický institut uvedl, že Berlín ve skutečnosti není připraven dosáhnout 2 % cíle: Očekává se, že země bude mít v roce 2023 deficit 18 miliard eur. Předpokládá se, že německé výdajové plány zůstanou pod oznámenými cíli až do roku 2027. Poté buď budou přiděleny nové finanční prostředky, nebo výdaje na obranu klesnou zpět na přibližně 1,2 %.

Kromě toho se stahují nové finanční mraky, včetně inflace, která narušuje hodnotu skutečných výdajů, stejně jako energetická a ekonomická krize, která riskuje jak přesměrování finančních prostředků na jiné priority veřejné politiky, tak omezení fiskálního prostoru států k manévrování. V Německu je pozoruhodné, že zatímco Berlín přislíbil dodatečné výdaje na obranu ve výši 100 miliard eur, oznámil, že vynaloží dvojnásobek této částky na dotování účtů spotřebitelů za energii. Evropa jako celek – včetně Británie a Norska – již mezi zářím 2021 a říjnem 2022 utratila 600 miliard eur na ochranu spotřebitelů před prudce rostoucími účty za energie. Pro srovnání, NextGenerationEU, plán Evropské unie na obnovu po pandemii, by během sedmiletého rozpočtového cyklu rozdělil 807 miliard eur. Nyní se na obzoru rýsuje recese. Až zasáhne, teprve se uvidí, jak bude hluboká a dlouhá a zda budou vlády schopny – sociálně, politicky a ekonomicky – udržet své zvýšené výdaje na obranu.

Za druhé, v rozsahu, v jakém se nové výdaje na obranu skutečně odehrávají, nutně neposílí vojenskou kapacitu Evropy. Evropské státy investují do dostupných zbraňových systémů a platforem, zejména do těch, u kterých se dlouho vědělo, že jsou nedostatkové nebo které se staly kritičtějšími. Francie a Německo nakupují vrtulníky a obrněná vozidla, zatímco východoevropské země jako Polsko masivně investují do výměny sovětských zbraňových systémů, které poslaly na Ukrajinu. Jejich vojenská pomoc Ukrajině vytváří v každé zemi stav nouze národní obrany a usilují o nákupy čehokoli, co je k dispozici. V některých případech evropské země identifikují evropská řešení. Tam, kde evropské akvizice již probíhaly, jako jsou akvizice od evropského raketového konsorcia MBDA, stimulují zvýšené výdaje na obranu rozvoj evropských obranných kapacit. Objevují se další minilaterální obranné iniciativy, jako jsou obranné pakty mezi Francií a Řeckem nebo mezi Británií, Švédskem a Finskem, které by nakonec mohly vést k rozvoji nových evropských vojenských kapacit.

V mnoha případech však evropské průmyslové kapacity buď neexistují, nebo nestačí k uspokojení tohoto nárůstu poptávky po obraně, jako je tomu v případě tanků nové generace a některých systémů protivzdušné obrany. Evropské obranné společnosti si také kladou otázku, zda nárůst financování přetrvá a zda se jim vyplatí investovat do nových výrobních linek. Německo například naléhavě potřebuje vyměnit své zastaralé stíhačky Tornado schopné nést jaderné zbraně. Absence vyspělých evropských alternativ, jako je francouzsko-německý Future Combat Air System nebo britsko-italsko-švédský Tempest, které jsou stále ve vývoji, nutí evropské země, aby se při uspokojování poptávky dívaly za hranice Evropy. To mimo jiné vede Německo, Švýcarsko, Finsko a Polsko k nákupu amerických F-35, čímž se řadí za Británii, Itálii, Nizozemsko, Dánsko a Norsko. Evropské země nenakupují pouze od Američanů, ale také pořizují vojenské kapacity z jiných zemí, jako je Jižní Korea a Izrael. Nárůst evropských výdajů na obranu se – možná nevyhnutelně – soustředí na krátkou dobu, a proto neurychluje dlouhodobý rozvoj evropských obranných kapacit nebo pořízení evropského obranného vybavení. Evropané v současné době nakupují to, co je dostupné, může být doručeno včas a je levnější, a to je často odvádí od Evropy.

Za třetí, pokud se zlomový moment v obraně Evropy promítne do vyšších výdajů na mimoevropské obranné kapacity, hrozí, že hlavní neduh evropské obrany – roztříštěnost – se prohloubí a krátkodobá nekoordinovaná vnitrostátní rozhodnutí o zadávání zakázek budou mít dlouhodobý dopad na složení ozbrojených sil. Fragmentace obrany je v Evropě velkým problémem, přibližně 90 % investic je vynaloženo na národní obranný průmysl. Utrácet více na obranu nutně neznamená utrácet lépe. Aby se Evropané stali schopnějšími, pokud jde o obranu, musí utrácet více i utrácet společně, aby řešili mezery, duplicity a nerealizované úspory z rozsahu, které hýbou evropskou obranou. Obranné mechanismy a fondy EU vytvořené v posledních letech – od Coordinated Annual Review on Defence přes Stálou strukturovanou spolupráci a Evropský obranný fond – jsou zaměřeny na tento dvousměrný cíl. Probíhají některé zajímavé iniciativy, jako je European Patrol Corvette nebo EUROMALE, který vyrábí drony pro střední výšky s dlouhou výdrží. Dále, od vypuknutí války na Ukrajině, instituce EU představily nové iniciativy v oblasti společného obranného výzkumu a technologického rozvoje s cílem řešit hlavní evropské nedostatky a vybudovat konkurenceschopnější evropskou průmyslovou a technologickou základnu obrany. Patří mezi ně zřízení pracovní skupiny pro společné zadávání zakázek v oblasti obrany a nový fond ve výši 500 milionů eur dostupný v letech 2022–24 na koordinaci a pobídky ke společným akvizicím. Evropský program investic do obrany si dále klade za cíl vytvořit konsorcia evropských obranných schopností, která by společně obstarávala evropské kapacity a nakonec by mohla využívat osvobození od daně z přidané hodnoty. Probíhají také práce na prozkoumání potenciální role Evropské investiční banky v rozvoji evropského obranného průmyslu ve snaze využít a rozšířit nedávné otevření banky v oblasti produktů dvojího užití.

To vše je nesmírně důležité, ale tyto mechanismy a fondy pravděpodobně nezvrátí roztříštěnost obrany Evropy. Je tomu tak proto, že tyto iniciativy se obecně zaměřují na dlouhodobý rozvoj a zadávání veřejných zakázek evropských kapacit. Nedokážou a nemohou splnit krátkodobou snahu vyplnit vojenské mezery a nedostatky. Navíc nenahrazují členské státy, které přebírají odpovědnost a činí klíčová rozhodnutí o společném investování do obrany. Je na evropských zemích – a na nich samotných –, aby provedly zásadní změny ve svém obranném průmyslu. Vzhledem k tomu, že obrana zůstává v dohledné budoucnosti národní kompetencí, jsou to právě evropské země, které musejí radikálně přehodnotit své myšlení a jednání, pokud jde o jejich národní obranné programy v hodnotě mnoha miliard eur. Brusel může jen omezeně podněcovat. Iniciativy zahájené institucemi EU jsou prostě příliš omezené na to, aby zlomily odpor k postupu v evropské obranné integraci mezi členskými státy a aby rozdrtily zatuchlé kompromisy o rozdělení pracovních sil obranného průmyslu. Dobré zprávy o zvýšených výdajích na obranu na tomto trendu nic nemění. Paradoxně to přispívá k větší fragmentaci obrany. To znamená, že čistý dopad na účinnost a efektivitu evropské obrany nemusí být nutně pozitivní. A je to špatná zpráva i pro Spojené státy.

A konečně, přechodem od obranné kapacity k operacím v zahraničí vdechla válka NATO nový život. Po skončení studené války se pokusu NATO přetvořit na alianci mimo vlastní oblast nepodařilo získat mnoho síly. Smíšené výsledky na západním Balkáně a neúspěchy Západu v Afghánistánu, Iráku a Libyi přispěly ke skepsi ohledně této nové role aliance. Rozdělení v rámci samotného NATO, zejména mezi Spojenými státy a Evropou během Trumpova prezidentství a kolem Turecka prezidenta Recepa Tayyipa Erdoğana, ještě více přiživilo pochybnosti. Právě na tomto pozadí Macron před několika lety označil alianci za případ "mozkové smrti". Válka na Ukrajině tento pohled radikálně obrátila. Nejenže aliance prokázala nebývalou jednotu s ohledem na Ukrajinu, ale NATO bylo také klíčovým operačním nástrojem jak pro koordinaci vojenské pomoci Kyjivu, tak pro posílení odstrašování a obrany aliance. NATO zdaleka není mozkově mrtvé, ale žije a šlape.

To neznamená, že je jeho strategické směřování je pevně dané. Někteří věří, že by se mělo zaměřit výhradně na Rusko, zatímco jiní si myslí, že by měla věnovat stejnou pozornost Číně a Indo-Pacifiku. "Strategický koncept" NATO pro rok 2022 se vyhýbá jasné odpovědi na tuto otázku, upřednostňuje ruskou hrozbu, a tedy územní obranu jako základní kámen aliance, a zároveň zdůrazňuje rostoucí výzvu, kterou představuje Čína, a potřebu posílit bezpečnost v Indo-pacifické oblasti. Bez ohledu na tuto pokračující debatu v rámci aliance je však jasné, že NATO opět našlo svůj primární účel. Je skutečně stejně děsivé pomyslet si, jak by evropská bezpečnost vypadala, kdyby NATO po skončení studené války zaniklo, stejně jako je uklidňující vědět, že stále existuje. Nemělo by být překvapením, že členů NATO přibývá, přičemž Švédsko a Finsko se chystají do aliance brzy vstoupit.

Zdroj v angličtině: ZDE

1
Vytisknout
3679

Diskuse

Obsah vydání | 31. 1. 2023